关于土地补偿费法院是否受理的相关理解

诸葛清风

近来,法院审理了一批土地补偿费纠纷案件.经我查找了相关规定及理解,供大家参考使用

诸葛清风

最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》理解与适用（1－3）






最高法院民一庭 辛正郁



受理与诉讼主体









（一）《解释》调整的农村土地承包纠纷范围









某一类纠纷是否属于民事争议，是否属于人民法院受理民事案件的范围（主管），应当按照《民事诉讼法》第三条的规定来把握。其关键是明确该纠纷是不是属于平等民事主体之间因人身关系以及财产关系产生的争议。根据《解释》第一条的规定，农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、承包土地征收补偿费用的分配纠纷以及土地承包经营权继承纠纷属于人民法院受理民事案件的范围。当事人因上列纠纷向人民法院提起民事诉讼的，人民法院应当依法受理。《解释》之所以将本无争议的农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷以及土地承包经营权继承纠纷明确列入有关受理范围的规定，原因在于：1、《农村土地承包法》第一次以法律的形式对承包合同的订立、当事人权利义务内容以及其与土地承包经营权创设之间的关系等问题做出规定。此前，承包合同的签订主要依据的是有关政策措施，而司法实务中将这一类纠纷排除于民事争议的做法并非鲜见；2、总体言之，《农村土地承包法》的立法本意是将通过家庭承包方式取得的土地承包经营权以及已经依法登记取得权利凭证的其他方式承包土地承包经营权纳入物权范畴，并实施物权化的保护。其立法重点也体现在对侵犯土地承包经营权的侵权责任的详尽规定之上。对此，《解释》应作必要的呼应；3、土地承包经营权流转对增加农民收入、促进农业发展具有重要意义。《农村土地承包法》首次对土地承包经营权流转的方式、规则以及权利人流转自由的依法保护做出法律层面的规范；4、产生继承问题的基础是被继承权利的既已存在，但土地承包经营权的继承具有一定的特殊性。《农村土地承包法》对通过不同方式取得的土地承包经营权的继承问题确定了不同的规则。基于以上考虑，并为《解释》体例完整计，《解释》第一条做出了相应规定。









因地上附着物和青苗的补偿费以及放弃统一安置人员的安置补助费产生的纠纷应属民事争议，实务观点较为一致。因为承包土地被征收后，承包方不仅损失了相应财产，其承包期内依法享有的土地承包经营权同样发生不可逆转的丧失。无论是财产的损失还是财产权利的丧失，权利主体均有权获得相应补偿，这是具有法律基础的。[3]问题主要集中在土地补偿费分配纠纷上。对土地补偿费分配纠纷是否应纳入民事诉讼范畴，审判实务中的争论较大，主要有三种观点：一种观点认为，因当事人之间不属于平等民事主体，故对此类纠纷，人民法院不应作为民事案件受理；还有观点认为，对这一类问题，人民法院暂不介入为好，其理由是：1、即使处理了，实体判决往往得不到执行；2、征收制度即将面临改革，土地管理法的修订以及新的征用、征收条例的制定工作已在日程之中，最好等相关制度稳定以后再做考虑；第三种观点认为，当事人之间属于平等的民事主体，此类纠纷属于民事案件，人民法院均应受理。这一争论在最高人民法院相关庭室对下级法院所作的答复中亦有体现。[4]这些答复或者复函都是以最高人民法院内设部门名义所作，虽然不是司法解释，[5]但在下级人民法院的司法实践中，其各自的影响却是客观存在的。目前的情况是，有的作为民事案件受理，有的不受理，还有少数是作为行政案件受理。这种执法不统一的局面甚至一度成为社会关注的热点问题。审判实务界要求最高人民法院以司法解释的形式彻底明确此问题的呼声也尤为强烈。









之所以存在上述情况，主要原因有三：1、此类纠纷与征收行为密切相关；2、土地补偿费的受益主体不明；3、“分配”行为以及基于此形成的“分配”关系的法律性质不明。《解释》之所以将土地补偿费分配纠纷纳入民事案件受理范围的考虑主要有以下几点：1、不动产征收行为是公法性质的行为，具有明显的强制性。围绕征收行为的合法性或者征收补偿标准产生的争议，不属于民事诉讼范畴，自不待言。但在判断土地补偿费分配纠纷是否可以纳入民事诉讼范畴的问题上，尚需考量争议主体之间是否是处于平等地位的民事主体。不能因此类纠纷可追根溯源至征收行为，就简单认定其不属于民事纠纷；2、土地补偿费的补偿客体（或者说对象）是经征收而消灭的集体土地所有权。尽管作为我国土地公有形式之一种，但集体土地所有权在性质上仍属私权。根据法律规定，集体土地所有权属于农民集体。立法所称的“农民集体所有”虽在本源层面具有浓厚的政治色彩，但决不能因此无视其中蕴藏的民法内涵。集体土地所有权经过征收行为而归于消灭后，必然要求土地补偿费的受益主体是丧失集体土地所有权的农民集体。换言之，只要承认集体土地所有权是一种所有形式较为特殊的私权利，就不能否定作为所有权主体的农民集体的受偿主体地位。农民集体本身是一个集合概念，它是由众多自然人－即集体经济组织成员所组成。在此基础上，我们可以认为土地补偿费的受益主体是该集体内所有的集体经济组织成员；3、集体土地所有权经由征收消灭之后，农民集体对该土地使用收益的权利亦一并丧失。农民集体所有的题中应有之意是使集体土地所有权真正成为惠及其所能达的最基层（农民）的实实在在的利益，这也是农民集体所有制度的终极关怀所在。这一目的的实现，是通过特定的“分配”形式进行。而这种“分配”行为之所以会在私利益平衡的过程中发生，其根本原因在于集体土地所有形式的特殊性，即农民集体所有。毋庸回避的是，此种“分配”确系发生于集体经济组织内部，所以有观点认为，《民事诉讼法》第三条规定的民事诉讼，应当是平等民事主体之间的争议，而发生于组织（单位）内部的争议，尤其是个人与组织之间的争议，系非平等主体之间的争议，人民法院不应作为民事案件受理。这种观点是值得商榷的。随着经济的市场化和人们利益的多元化，个人与组织利益得以进一步分化，个体的独立性得以突显和张扬。两者之间法律关系的属性由一元走向多元，即往往是平等与隶属并存。如在劳动法律关系中，劳动关系既具有平等性又具隶属性，平等性指的是用人单位与劳动者在地位上是平等的，双方必须在平等的基础上经自愿协商，形成劳动关系，但在劳动过程中，劳动者必须遵守劳动组织的内部劳动规则，这就具有了所谓隶属性的特征。但是，我们决不能因其有隶属性的一面，而否认劳动争议的可诉性。随着土地承包经营权之私权地位的确立，农民获得了与集体经济组织平等的主体地位，从此集体经济组织成员与集体经济组织之间的关系也就由传统的一元走向了多元。随着个体与组织（单位）间法律关系的日益复杂化，法律的调整领域也逐渐发生了变化，即由一般调整组织（单位）的外部关系向对组织（单位）内外关系进行全面调整的方向发展。[6]在这一方面，公司法表现尤为突出。公司法上的诉讼，绝大多数恰好是因内部关系发生的，无论是要求确认股东大会或董事会决议无效之诉，还是公司对股东或董事的赔偿之诉，都属典型的内部关系引起的诉讼。显然，司法机关是不可能因其属内部关系而拒绝受理。[7]由此可见，以纠纷发生于组织（单位）之内外关系作为衡量争议主体是否处于平等地位的观点是站不住脚的。集体经济组织成员与作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组之间的“土地补偿费分配”纠纷，牵涉的无非是为数众多但各自独立的私权。由此引发的争议亦系私权益碰撞所致。当事人之间虽然具有外在的某种不平等性，究其实质仍属平等民事主体。农民集体所有的集体土地所有形式决定了土地补偿费在集体经济组织成员与农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组之间的分配纠纷必然应由私法调整。对相关争议，人民法院应当作为民事案件受理，不能因执行中存在的困难而将其排除于民事纠纷范围。否则当事人的合法权益再无救济途径。因为农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组的“分配”行为无论如何也不具有可诉的行政行为的性质。离开民事诉讼制度的保障，作为集体土地所有权权利主体的农民集体的私利益就无法实现，作为集体组织成员的农民个体的权益必然沦于无从救济的危殆境地；4、至于承包地征收补偿制度改革的问题，经与国务院相关行政主管部门沟通得知，将来的制度模式是通过突出被征地农户在土地征收法律关系的主体地位，以达到强化被征地农户利益保护的目的。但是，其宗旨在于体现优先保护的立法政策，而非弱化或者无视农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组在维系和管理集体经济组织事务中的作用，更不是说意在赋予承包农户以承包地所有权人的地位。所以土地补偿费的实际使用者在相当长的一段时间中仍然会呈现出二元化特征。只要这种二元化特征存在，发生于集体经济组织成员与集体经济组织之间的土地补偿费分配纠纷就会存在。基于这种考虑，《解释》是在必要前瞻的基础上划出现有纠纷中必然应由人民法院以民事案件受理的范围，只对征收方已将补偿费用支付给农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组后，在分配补偿费用过程中产生的纠纷做了规定。《解释》在归纳纠纷类型上虽然使用的是“分配”一词，但应说明的是，此“分配”与非平等民事主体之间 “自上而下”的或者基于“隶属关系”地位所发生的“分配”并非同其含义。使用“分配”一语的出发点是：1、实践中广大农民对此类纠纷的外在表述形式已经习惯于“分配”，尽管不尽妥当，但似无必要在司法解释中另行矫正；2、在现有法律术语中很难找到可以准确概括其特定内涵的语词；3、使用分配一词，可以较为准确地界定《解释》所涉此类纠纷的主体范围和权利义务争议性质。至于已经签订了征地补偿合同的双方当事人之间，因合同项下补偿费用支付产生的纠纷，《解释》未作规定的原因有二：一是在补偿合同对补偿费用的支付已有明确约定的情况下，因此引发的纠纷自属民事争议；二是《解释》系主要针对《农村土地承包法》的法律适用问题而作，从实践中土地征收法律关系主体范围以及当事人争议的法律关系性质看，这一类纠纷本身并非《农村土地承包法》直接调整的范围。









关于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起的民事诉讼，人民法院应否受理，存在三种观点：一种观点认为，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，是农民依法享有的天赋权利。人民法院及时受理违反《农村土地承包法》、侵犯或剥夺农民承包经营土地权利的案件，对于进一步落实《农村土地承包法》将起到积极的促进作用；另一种观点认为，对此类纠纷应当受理，但鉴于我国人多地少的国情以及判决后基本无“地”可供执行，人民法院受案后可仅对承包方案的效力做出表态；第三种观点认为，这一类纠纷系因农村土地承包政策措施落实不到位而侵害集体经济组织成员依法享有的平等承包土地权利所致，属于社会政策层面的问题。其妥善解决有待于政府部门进一步加强相关政策的落实。人民法院的司法职权无法延伸至社会生活的各个层面，对此类纠纷，人民法院无法调整和处理。相关纠纷应向负责具体实施承包政策的相关行政机关提出，而不能作为民事诉讼提出。《解释》第一条第二款规定，采纳了前述第三种观点的结论性意见。理由是：1、从民事诉讼层面说，诉权是当事人因民事实体权利义务关系发生争议或者处于不正常的状态，请求司法机关（法院）作出裁判，确认民事实体权利义务关系，排除侵害的权利，其实质是当事人依法享有的民事实体权利义务争议的司法保护或者司法解决请求权。[8]诉权是以民事诉讼法和民事实体法为依据，并以根据民事诉讼法和民事实体法的规定可以某种方式纳入民事诉讼救济轨道的具体纠纷的存在为前提。不能得到司法救济或者不能通过司法救济途径解决的纠纷的当事人或许享有其他的救济权利，但这不是诉权。换言之，诉权以具体的纠纷为前提，但有了具体的纠纷，当事人并不必然享有诉权。这种衡量是通过民事诉讼法的规定加以明确的。如果程序法将某类纠纷排斥于民事诉讼救济途径之外或者设置了纠纷解决的前置程序，则当事人就不享有诉权或者诉权受到了限制。与诉权行使密切相关的是民事诉讼受案范围的大小。对当事人诉权的保护程度往往是通过人民法院受理民事案件的范围的广狭来体现的。从这个角度说，法院受案范围的大小也是一个国家法治文明程度的重要标尺。所以，拓宽法院司法救济范围，为诉权之行使提供强有力支持的必要性无疑是不应受到怀疑的。司法救济当然是整个社会中最重要的和最终的纠纷解决方式，但它决不是唯一的。离开民事程序法和民事实体法对法院受案范围（主管）的规定，片面强调“扩张”的观点，也是不正确的，有时甚至是危险的。因为不同纠纷交由不同途径解决－尤其是那些制定法明确规定的，不仅仅是纠纷性质决定的，更是制定法在特定阶段考量纠纷解决成本、效果之后的客观选择；2、本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地权利的保护目的，是通过切实落实《农村土地承包法》第十八条和第十九条确定的家庭承包原则和程序来实现的。其结果体现在农村土地承包合同的签订。而具体指导农村土地承包合同的签订，属于《农村土地承包法》第十一条规定的由相关行政主管部门负责的本行政区域内农村土地承包及承包合同管理工作范围之内。[9]根据《民事诉讼法》第一百一十一条第（三）项之规定，此类争议属于依照法律规定应当由其他机关处理的争议。所以说，相关法律已将此类纠纷排斥在司法救济之外，当事人间产生争议后，享有的即非诉权。人民法院应当告知其向有关机关申请解决。









集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，《解释》规定，人民法院不予受理。如前所述，以纠纷发生于组织（单位）之内外关系作为衡量争议主体是否处于平等地位的观点是站不住脚的。但进而将所有组织内部关系划入民事诉讼范畴也是不正确的。对于组织内部争议，法院应保持适度的干预，遵循一定的原则。土地补偿费作为集体土地所有权经由国家征收行为而归于消灭的补偿，应属农民集体所有。在经法律规定的民主议定程序讨论决定用于分配数额的时候，作为农村集体土地经营管理者的农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组会综合考虑集体生产经营的发展需要而确定。根据《村民委员会组织法》的规定，此事项属于村民自治范畴。将其别除于民事诉讼范围，符合技术事项例外原则。

诸葛清风

承包土地征收补偿费用分配纠纷案件的处理



征收应以合理、适当、及时的补偿为前提条件之一。土地征收补偿费用包括三个部分：地上附着物和青苗的补偿、安置补助费以及土地补偿费。《解释》的基本立场是：地上附着物和青苗的补偿费是对财产所有人财产损失的补偿，安置补助费是对需安置人员丧失具有生活保障功能的土地承包经营权的补偿，而土地补偿费则是对集体土地所有权消灭的补偿。涉及地上附着物和青苗的补偿费与放弃统一安置时安置补助费分配纠纷案件的处理原则，相对较为容易理解，难点在于土地补偿费一节。



综合《解释》制定过程中的调研情况和相关涉农信访情况可知，土地补偿费分配纠纷是涉农纠纷中的热点、焦点，更是审判实务中的难点。原《土地管理法》第30条和第31条虽有土地补偿费不能分配（其表述为私分）的规定，但已在１９９８年８月２９日该法修订时删除。而这一立法变化与土地补偿费的受益主体、农民集体所有的制度目的以及土地补偿费普遍分配到户（人）的客观现实是密切相关的。鉴于土地补偿费系对集体土地所有权丧失的补偿，在经民主议定程序决定分配的时候，其受分配主体应为征收补偿方案确定时具有该集体经济组织成员资格的人（农民集体）。这也是成员自益权的具体体现。否定这一点，就等于否定了由集体经济组织成员组成的集体在“农民集体所有”制度中的应有地位。



对“征地补偿安置方案确定时”的理解，应当注意这既不是土地补偿费分配方案确定时或者征收土地方案批准时，也不是征收补偿费用实际支付之时。其中，最有必要说明的是两种意见的取舍理由：即征地补偿安置方案确定时还是土地补偿费分配方案确定时。有观点认为，征地补偿安置方案确定时与集体经济组织内部通过民主议定程序确定土地补偿费分配方案之时客观地存在着一个时间差。如以前者为基准（如征地补偿安置方案确定时），则会导致在该时间差内取得并具有该集体经济组织成员资格的人，无法获得相应地土地补偿费分配权。此种结果与土地补偿费受益主体应为该集体经济组织内部全体成员的理念不符。《解释》的立场认为，土地补偿费是对集体土地所有权消灭的补偿，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部所有具有成员资格的人。但受益主体与受分配主体是两个不同的概念。受益主体体现的是土地补偿费利益所及的终极性，而受分配主体范围的确定只能以某一时间点集体经济组织成员数为参照依据。否则，在集体经济组织成员数量因生死婚嫁等原因随时处于变化状态以及集体经济组织（自然共同体）具有长久延续性的情况下，将视角过分关注于某种“不确定”因素的结果，就是永远无法把土地补偿费分配至集体经济组织成员手中。因为任何一个时间点的确定，都不能解决前述观点的担心。受分配主体范围的确定，不可能也无法考虑其后新增成员。至于征收补偿方案确定后新增集体经济组织成员之利益，可以通过自然人民事主体间财产的民法延续方式解决（如共同财产制以及继承等）。在这个基础上，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员的价值，才得以彰显。所以，将土地补偿费受益主体与受分配主体混同的观点是不正确的。在这个前提下，界定土地补偿费受分配主体范围的时间点时，应当考虑三个层面的问题：一是确定性要强；二是公信度要高；三是消极后果要小。从这三个方面比较看，征地补偿安置方案确定时无疑是最适当的选择。



实践中，涉及土地补偿费分配的纠纷主要有两种形态：一是因当事人认为其具有该集体经济组织成员资格，却被排除于分配范围之外而产生的纠纷；二是因分配方案实行差别待遇产生的纠纷。解决第一类纠纷的关键在于确定当事人是否具有集体经济组织成员资格。对于农村集体经济组织成员资格的确定问题，《解释》起草小组在大量调研和分析论证的基础上，对农村集体经济组织成员资格确定问题拟定了初步意见。最高人民法院审判委员会对《解释》稿进行讨论后认为：农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第42条第（1）项规定的情形，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。根据《立法法》第43条规定，最高人民法院审判委员会第1346次会议通过决议，就农村集体经济组织成员资格问题，建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。在缺乏这个前提的情况下，人民法院还不具备解决此类纠纷的必要条件。对于第二类纠纷，其症结则在于农村集体经济组织成员资格项下的土地补偿费分配权是应当均等，还是以权利义务一致为原则。笔者认为，土地补偿费分配中，所谓“权利义务对等”论是站不住脚的。土地补偿费是对集体土地所有权经征收而消灭的补偿。对原享有该集体土地所有权的农民集体而言，相应的土地补偿费是对财产和财产性权利丧失的补偿，而不是一种收益。所以不能将土地补偿费分配作为集体经济组织收益分配来看待。农村集体土地是对集体经济组织全体成员的基本生活保障，只要未被征收，该保障功能将与作为自然共同体的集体经济组织的所有成员共相始终。土地补偿费应当主要用于被征地农户的原因在于，若不如此就无法保障该农户的现实生活，这是目前的必然选择。换言之，若要有所“差别”，也只有这种“差别”是可以接受的。刨除这一部分以外，作为一种集体所有的自然资源，集体土地的形成与集体经济组织成员的个人劳动或者贡献没有关系。既然土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部的全体成员，则相应的土地补偿费的分配当然就没有体现所谓“权利义务对等”的合理性。惠及全体成员的土地补偿费分配权是基于成员身份而来，只能是均等的，这是成员权项下自益权平等性的必然要求。否则日后新增的集体经济组织成员将天然地处于不平等地地位。而对这种“平等性”的确保，属于对人的基本人权的维护。实践中差别待遇的“合理因素”，并非应与集体经济组织成员对土地补偿费的平等分配权在一个层面（或者说范畴）考虑的问题。大量存在的基于性别歧视等原因而进行差别待遇的做法，是对平等法制原则的违背，是对集体经济组织成员合法权益的侵害。



近年来，随着经济的持续快速发展以及城市化进程的加快，土地征收补偿领域引发的问题不断凸显。因我国疆域辽阔，地区发展水平很不平衡，不同区域的具体问题也不尽一致，所以用一种划一的方法无法解决全局的矛盾。换言之，在将来的集体土地征收补偿制度改革中，只能是确立一个一体遵行的大的原则，至于更加细致的确保被征地农民保持原有生活水平目的实现的制度规范，则需要根据不同行政区域的具体情况而定。国发【2004】28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定,省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法。可以预见，在不久的将来，更加明确和有效的土地补偿费分配规则之确立将成为现实。基于以上实际情况，为达到前瞻性衔接的目的，《解释》第24条后段，做了相应的技术处理。即：经过全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。当然，如果将来的法律、行政法规对此有规定的，人民法院当然要遵行，这是不言自明的。



不论将来的制度设计是怎样的，在集体土地农民集体所有的框架下，以下两个问题都是值得格外注意的。



一是不能将土地补偿费的受益主体理解为丧失承包地的农户，理由是：1、势必导致把该农户（土地承包经营权之权利主体）等同于土地所有权人，这与立法确定的“农民集体所有”相冲突；2、农村土地既为农民集体所有，其担负的决不仅仅是该农户自身的基本生活保障功能。人多地少是我国的现实国情，土地资源的有限性与人口的增长趋势之间天然存在着矛盾，人地完整对应根本无法达到。在更为广阔（至少是超出每轮承包期）的时空范围内，将特定农村土地视作该集体经济组织内所有具有成员资格的人的基本生活保障，更加具有必要性；3、“主要用于被征地农户”的原则是为更好地实现公平，对其本意的理解，不应该建立在与集体土地农民集体所有制度相矛盾的基础之上。



二是不能将土地补偿费的受益主体理解为农村集体经济组织或者村委会、村民小组。因为农村集体经济组织或者村委会、村民小组虽然基于《农村土地承包法》第12条规定可以作为发包方，但根据《土地管理法》第10条规定，其只是特定范围农民集体所有土地的经营管理者，而不能也不应该作为该农村土地征收后的土地补偿费的终极受益主体。将《土地管理法实施条例》第26条有关“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定理解为，农村集体经济组织是土地补偿费的受益主体是不正确的。否则，农民集体所有制度将异化为农村集体经济组织或者村委会、村民小组所有。



对《解释》第24条中“法律规定的民主议定程序”的理解，应当注意：民主议定程序是农村社会实现村民自治、发展农村基层民主的制度形式。现行法律中有关民主议定程序的规定主要有《村民委员会组织法》、《土地管理法》以及《农村土地承包法》。后两部法律中的民主议定程序主要针对承包地调整、承包方案的确定以及以其它方式将本集体农村土地承包给组织以外的单位或者个人等事项。只有《村民委员会组织法》中规定的民主议定程序是适用于所有集体重大事项的。从具体内容看，后两部法律中的民主议定程序较之《村民委员会组织法》的规定更为严格，即应达到三分之二多数，而不是简单多数（过半数）。这体现了立法者希望藉此限制“多数人暴政”发生的几率。实践中，土地补偿费分配方案的确定也是要通过民主议定程序决定，但到底应当按照上述哪部法律执行，并无明文规定。《物权法（草案）》公开征求意见稿第61条第2款第3项，将土地补偿费等费用的使用、分配办法，列入应当经本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的事项范围。但该法的施行尚需时日。在这种情况下，农村集体经济组织、村委会或者村民小组依据哪一部法律的规定确定民主议定程序的具体形式，不是人民法院审查的内容。关键是要看，是否存在侵犯集体经济组织成员分配权的情形。



综观《物权法（草案）》自二读稿至公开征求意见稿的四个稿子，一直都有“土地补偿费等费用的使用、分配办法，应当经本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意”的内容。这表明日后正式公布的《物权法》极有可能会保留该规定。因此我们有必要对“土地补偿费等费用”中“等费用”的内涵进行探究。应当一致的认识是，其中并不包括地上附着物和青苗的补偿，但安置补助费是否含于其中呢？安置补助费是对权利人丧失土地承包经营权的补偿。如果承包地被征收的农户成员放弃统一安置，该笔费用应支付给他们。若仍需集体组织统一安置，则该笔费用就应当纳入集体管理范畴。立法如只规定土地补偿费的使用、分配办法应经民主议定，就会把这一部分费用的管理和使用、分配权完全交于少数人，在没有民主议定程序监督制约的情况下，极有可能产生滥用权力损害大多数集体成员利益的后果。由此可见，《物权法（草案）》相关规定的本意并不是将安置补助费绝对地纳入民主议定范围，而是考虑到了安置形式的复杂性，对农民权益进行更为周全的保护。

诸葛清风

2001年7月9日，最高人民法院研究室对广东省高级人民法院请示所作《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研[2001]51号）的内容是：农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。2001年12月31日，针对相同问题，最高人民法院研究室对陕西省高级人民法院请示所作的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》（法研[2001]116号）认为：此类问题可以参照法研[2001]51号答复办理。

诸葛清风

法院应驳回就土地补偿数额提起的民事起诉
——郭锁诉河南省叶县廉村乡刘店村村民委员会等土地补偿费纠纷案

作者:叶县人民法院 康宏亮 孙建辉  来源：人民法院报  时间：2007-7-31 9:04:42  点击:214
裁判要旨
土地补偿费归农村集体经济组织所有，土地补偿费在土地被征收后，统一支付给作为被征地单位的农村集体经济组织，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。

案情

　　2002年河南省修建许昌至平顶山、南阳的高速公路时，征收了叶县廉村乡刘店村四组村民郭锁承包的责任田1.93亩，每亩土地补偿费为9360元。当年，叶县廉村乡刘店村村民委员会和叶县廉村乡刘店村第四村民组已付给郭锁此项款额11397.60元。2004年，河南省修建漯河至平顶山、洛阳高速公路时，再次征收郭锁的责任田1.4亩，每亩补偿费为11500元，叶县廉村乡刘店村村民委员会和叶县廉村乡刘店村第四村民组已支付补偿款15851.60元，下余款额两次共计6915.60元至今未付。以上两次征地补偿费，叶县廉村乡刘店村民委员会和叶县廉村乡刘店村第四村民组已支付给郭一部分后，将下余款额均分给全组没有被征收责任田的村民。郭锁认为，根据法律规定，叶县廉村乡刘店村村民委员会和叶县廉村乡刘店村第四村民组应统一调整土地，按人均现有土地面积重新调补给被征收并以第二轮土地承包期30年之后再予调整补给责任田的农户，但叶县廉村乡刘店村村民委员会和叶县廉村乡刘店村第四村民组均以无法调整为由予以拒调，并以第二轮土地承包期30年之后再予调整补给。郭锁诉至叶县人民法院，诉求：如果无法调整土地，请求判令二被告一次性支付下余的土地补偿费6915.60元，诉讼费由被告承担。

　　叶县廉村乡刘店村村民委员会和叶县廉村乡刘店村第四村民组辩称：根据河南省土地实施办法及市县的相关规定已将土地补偿费和安置补助费如数支付给了原告，剩余的土地补偿费按照乡政府的发放办法，发给村民平均分配，村委将土地补偿费平均分配给第四村民组全组人员，符合相关规定，关于统一调整土地涉及面广，工作较细，应等待一定的时间，现村委会正准备调整土地。原告要求将征用的责任田的土地补偿费全部支付没有依据，无中生有、毫无道理。为此，请求依法驳回原告的诉讼请求。

　　叶县人民法院依据双方当事人提供的有效证据及庭审陈述，确认以下案件事实：2002年修许平南高速公路时征收原告承包的责任田1.93亩，2004年修漯平洛高速公路时征收原告承包的责任田1.4亩，两次征收原告的责任田的土地补偿费和安置补助费分别为11397.60元和15951.60元，其中两次征地安置补助费8337.60元和7280元原告郭锁均已足额领取，土地补偿费3060元和8571.60元也已领取。后原告郭锁认为二被告将土地补偿费均分给全组没有被征收责任田的村民后，应该全组调地而未调，故诉至法院请求依法判令二被告一次性支付下余土地补偿费6915.60元，或不支付土地补偿费，应该重新调整土地。

审判

　　叶县人民法院审理后认为，原告郭锁作为被告叶县廉村乡刘店村第四村民组集体一成员，与被告之间存在家庭土地承包关系。2002年修许平南高速公路时征收原告承包的土地1.93亩，2004年修漯平洛高速公路时征收原告郭锁承包的土地1.4亩，对被征收的土地，原告郭锁有获得土地补偿费的权利。《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，土地补偿费在土地被征收后，统一支付给作为被征地单位的农村集体经济组织。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中规定：发包方可以依照法律规定的民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。当事人就用于分配的土地补偿费数额提起的民事诉讼的，人民法院不予受理。本案件中，二被告将被征收土地的补偿费已人均发给村民，符合法律规定，现原告郭锁主张将分给村民的补偿费收归其所有不符合法律规定，不属于本院受理范围。原告郭锁另要求二被告在将土地补偿费均分给全组没有被征收责任田的村民后，应统一调整土地，因调整土地这一事项也不属于法院受理民事案件范围，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十条、《中华人民共和国合同法》第一百零八条第四项之规定，裁定如下：驳回原告郭锁对被告叶县廉村乡刘店村民委员会、叶县廉村乡刘店村第四村民组的起诉。案件受理费286元，由原告郭锁负担。

　　一审宣判后，原告郭锁不服，在法定期限内提出上诉。

　　平顶山市中级人民法院经审理查明的事实与原审查明的事实相一致。经审理认为：郭锁所诉其承包土地被征收按规定应实补偿其22767.2元，叶县廉村乡刘店村民委员会、叶县廉村乡刘店村第四村民组只支付15852.60元，下欠6915.60元后，平均分给全组没有被征地的村民，应按法律规定重新调补其土地，如果无法调整土地，叶县廉村乡刘店村村民委员会、叶县廉村乡刘店村第四村民组应一次性支付其下余土地补偿费之由，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》土地补偿费归农村集体经济组织所有，土地补偿费在土地被征收后，统一支付给作为被征地单位的农村集体经济组织及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（三）项之规定集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理之规定，郭锁上诉所主张将分给村民的补偿费收归其所有或给其调整土地之由，不属于法院受理范围，法院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项、第一百五十四条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一审案件受理费50元，由郭锁负担；二审案件受理费50元，由郭锁负担。本裁定为终审裁定。

评析

　　一、本案是一起土地补偿费纠纷，也是农村土地承包纠纷案中的一种。近几年来，随着市场经济的深入发展，农村土地大量被征收、征用，由此引发的土地承包案件大幅上升，且涉及面广、矛盾尖锐、审理难度大。在审理此类案件时，首先要明确三个概念，土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费，这三项费用合起来称承包地征收补偿费。所谓地上附着物和青苗补偿费，是指对被征地农户财产损失的补偿，理应支付给承包方；安置补助费，是指对被征地农户丧失土地承包经营权的补偿，只要该农户放弃统一安置，该笔费用亦应支付给他；土地补偿费系对集体土地所有权丧失的补偿，其分配主体应当是征地补偿安置方案确定时所有具有本集体经济组织成员资格的人，这是成员自益权的体现。审理中，难度最大的还是土地补偿费纠纷。

　　二、土地补偿费分配纠纷的处理。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”实质上是对集体土地所有权的补偿，土地补偿费在土地被征收后，统一支付给作为被征地单位的农村集体经济组织。农村集体经济组织收到土地补偿费后如何分配，属于涉及村民利益的重大事项。根据村民委员会组织法第十九条，涉及村民利益的重大事项应当由村民委员会提请村民会议讨论决定。为此，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”或用于公益事业，或分配给村民等。本案中，二被告将被征收土地的补偿费通过民主议定程序人均发给村民，符合法律规定的程序。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（三）项规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告郭锁主张将已分给村民的补偿费收归其所有不符合法律规定，法院裁定驳回其起诉是正确的。原告郭锁要求不将分给村民的补偿费收归其所有的话，应为其调整土地，由于土地调整不属于人民法院受理案件的范围，法院以此裁定驳回原告郭锁的起诉也是正确的。

　　三、本案中值得深思的问题是：当前农村村民被征收土地后获得的土地补偿费是有限的，如果涉及农户少，又调整不了土地，到第二轮土地承包期30年之后再予调整，时间太长。如果没有土地耕种，每年国家对种地农户的直补又得不到，相对于有地可种的农户来说就太不公平。依照相关法律规定，本案判决是正确的，但类似郭锁的问题不解决，也是影响农村社会和谐稳定的实际问题。值得注意的是，重庆市工商局于2007年7月1日出台新规定，在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社，有限责任公司和独资、合伙等企业，这些改革举措被专家称为“将带来新中国成立以来的第三次土地革命”。试想如果修建高速公路时，将被征地农户的土地承包经营权入股，不仅投资方少出大量的土地征收补偿费，省去前期的大量投资，也有利于国家大规模的基础建设，且每年的收益分红也会为大量的被征地承包户带来利益，增加农民的收入。所以笔者建议对现有土地法中有关土地征收补偿费进行修改。让被征地承包户自愿选择是服从安置土地，或是放弃土地安置领取安置补助费，或是以土地承包经营投资入股等多种方式处理问题。

　　本案案号：（2006）叶民一初字1034号、（2007）平民终二字286号

诸葛清风

农村集体组织成员资格的认定
农村集体组织成员资格的认定
——林俊强等诉土地补偿费及其他收益分配纠纷案

作者:广东省湛江市中级人民法院 李 伟  来源：人民法院报  时间：2007-7-4 9:30:02  点击:75
裁判要旨
判断农村集体经济组织成员资格的依据是：在该集体经济组织所在地生产、生活并依法登记为该集体经济组织的常住户口，而且在农村集体经济组织以外没有享受其他基本社会福利保障。

案情

  　　林俊强的祖辈在广东省湛江市霞山区石头村居住。1999年8月，经石头村村委会同意，林俊强、彭秀珍一家二口从遂溪县下山仔村迁入石头村，户籍登记为石头村的常住农业户口，下山仔村因此已将其家庭承包的土地收回。此后，林俊强、彭秀珍一直在石头村生产和生活，但石头村至今没有给他们分配征地补偿费和其他生活补贴，他们也没有享受其他社会福利待遇。

  　　2000年至2004年，石头村的一些土地相继被征用，有关单位已将征地补偿费支付给石头村村委会。上世纪90年代以来，石头村对村里的土地没有采取集体经济组织内部的家庭承包方式发包，而是采用竞标的方式将土地发包或租赁给少数村民或他人生产经营，然后将有关征地补偿费、土地的租金和村里的其他经营收益积累起来，以每月发放生活补贴的形式分配给其认为具有该村集体经济组织成员资格的村民。石头村还有土地补偿款和其他收益款未发放完毕。

  　　2005年12月18日，石头村村委会召开村民代表大会作出《关于从外地迁入石头村的居民工资福利问题的决议》规定：根据本村的实际情况，1982年12月31日前从外地迁入本村的居民，参加过集体生产劳动，经过开荒垦地、分地耕地阶段，可与世居村民享受同等工资福利待遇；1983年1月1日后从外地迁入本村的居民，没有经过以上劳动开垦过程，不得享受工资福利待遇。

  　　林俊强、彭秀珍起诉，请求法院判令石头村村委会给他们补发2004年8月至案终时止的土地补偿费，并继续支付给他们分配土地补偿费。他们向法院提供了石头村村委会于2005年12月29日出具的一份《证明》，内容为：兹证明我村从1989年至今，每月发给每位村民的工资人民币370元（即生活补贴）都是从我村历来已收到的征地补偿款中分配发放。石头村村委会在该证明上加盖了公章。

裁判

  　　湛江市霞山区人民法院认为，林俊强、彭秀珍具有石头村的户籍，并有公安机关颁发的居民身份证，已长时间居住在石头村，系该村村民，享有与石头村村民同等的权利和义务。征地补偿方案确定时已具有本集体经济组织成员资格的人，其请求支付相应份额的，应予支持。但林俊强、彭秀珍请求2006年5月20日以后的土地补偿款纠纷因尚未发生，不予支持。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，石头村村委会以村民代表大会决议的形式剥夺了林俊强、彭秀珍依法应享有每人每月370元的工资（即生活补贴）待遇，纯属侵权行为。故林俊强、彭秀珍请求补发2004年8月至2006年5月19日止的工资1.3万元，未超过该村规定发放的数额，依法应予支持。依照《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，判决：一、石头村村委会应当从2004年8月起补发给林俊强、彭秀珍每人每月工资370元，至2006年5月19日止共计1.3万元。于判决生效之日起10日内付清。二、驳回林俊强、彭秀珍其他诉讼请求。

  　　石头村村委会不服一审判决，提起上诉。湛江市中级人民法院经审理，判决驳回上诉，维持原判。

评析

  　　本案中，争议的焦点是林俊强、彭秀珍是否具有石头村集体经济组织成员资格的问题。

  　　由于土地补偿费只能在本集体经济组织成员内部分配，因此，农村集体经济组织成员资格的确定，是解决土地补偿费分配纠纷的基本前提。但对于如何确定农村集体经济组织成员的资格，我国目前尚没有明确的法律规定。根据有关法学理论，农村集体经济组织成员资格的取得，应以该人是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口，以及在该集体经济组织以外是否享有其他基本社会福利保障为判断依据。在农村集体经济组织所在地生产、生活并依法登记为常住户口的人，原则上应认定具有该集体经济组织成员的资格。该标准与我国目前的社会现实和法律制度相适应，也符合农村集体经济组织自然共同体特征的要求。本案中，林俊强因其祖辈在石头村居住，而农村有“落叶归根”的习俗，林俊强想迁回祖居地是正常的。石头村也曾向公安机关出具证明同意将林俊强、彭秀珍登记为该村的常住农业户口，也可以推导出上诉人已认可他们是其村民的事实。林俊强、彭秀珍将户口迁入石头村，此后长期在石头村生产和生活，与其他集体经济组织成员形成了较为固定和延续性的联系。而且，他们迁出的村已收回其家庭的承包地，其在石头村没有承包地，也没有享受其他基本的社会保障。鉴于石头村村委会对以上事实没有异议，根据以上判断标准，应认定林俊强、彭秀珍具有石头村集体经济组织的成员资格，否则，林俊强、彭秀珍将失去赖以维持生计的最基本的保障，这不符合国家推行的农村土地承包及社会保障制度，也不利于和谐社会的构建。因此，法院判决认定林俊强、彭秀珍具有石头村集体经济组织的成员资格是正确的。

  　　在认定农村集体经济组织成员资格时，要防止“空挂户”和“两头占”的情形，前者是指有关人员出于利益驱动或其他原因将户口挂靠在农村集体经济组织，其本人不在本集体经济组织生产和生活的现象；后者是在迁入地与迁出地均具有农村集体经济组织成员资格，而两头都同时享有生活保障的情形。

  　　本案案号：(2006)霞民一初字第184号、[2006]湛中法民一终字第413号

诸葛清风

由上两个典型案例可以看出,法院对村集体经济组织成员不服村里决定分配数额的不予受理,即村里决定每人得20000元,你想要30000元法院不管.  而对于村里对一些人不给或少给,经查明具有村民资格,根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定征地补偿方案确定时已具有本集体经济组织成员资格的人，其请求支付相应份额的，应予支持.同上应得到每人20000元.

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主要是村民自治权与妇女及外来人口之间的矛盾

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村民自治不能违反法律，特别是法律原则中的平等原则。依法治国，也要依法治村啊！